Funkcjonowanie urzędu ewidencji ludności w Królestwie Norwegii jako przykład działalności urzędu w ramach polityki publicznej
1. Wstęp
Norweski urząd ewidencji ludności (Folkeregister) to instytucja o ponad stuletniej tradycji, ciesząca się dużym poważaniem wśród norweskich obywateli. Od lat 60. XX wieku, kiedy to urząd podatkowy w Norwegii zaczął przechodzić pierwsze reformy i zaczął potrzebować dostępu do innych informacji niż tylko podatkowych, urząd ewidencji ludności został włączony w działalność urzędu podatkowego. Stał się jednostką podlegającą urzędowi podatkowemu, jednak zachowującą swoją odrębność i prowadzącą swoją działalność w odrębny sposób niż urząd podatkowy.
Norwegia to państwo dobrobytu, które swoje dochody czerpie m.in. z wysokiego opodatkowania swoich obywateli, jak i z dochodów z tytułu wydobycia ropy naftowej. Jest to państwo o bogatym i rozbudowanym systemie świadczeń socjalnych i dużym rozmiarze imigracji z innych krajów europejskich (m.in. Polski), ale też z innych kontynentów – Afryki, Azji, Ameryki Północnej i Południowej. Dlatego też system ewidencji ludności jako działalność państwa związana z ewidencjonowaniem ludności, jest bardzo rozbudowany i przystosowany do prawnych uregulowań dotyczących imigrantów.
2. Obszary działalności norweskiego urzędu ewidencji ludności
Pod koniec XX wieku i na początku XXI wieku doszło do pełnej komputeryzacji systemu ewidencji ludności. System ten jest ściśle powiązany z systemem urzędu podatkowego (Skatteetaten), systemem urzędu pracy i ubezpieczeń społecznych (NAV), urzędem ds. imigrantów (UDI), policją (Politi) i urzędami gminy (Kommune).
Działalność urzędu ewidencji ludności dokonuje się na paru płaszczyznach. Opiera się ona na prawie administracyjnym ewidencjonowania ludności (forvaltningsloven) i określa w pierwszej kolejności miejsce pobytu danej osoby. Ogólna zasada mówi, że osoba, która przebywa powyżej 6 miesięcy na terytorium Królestwa Norwegii, posiada stałe miejsce zamieszkania w Norwegii. Taka osoba może ubiegać się o stały numer personalny, musi jednak posiadać podstawę do tego – pracę, rodzinę, azyl, własną firmę lub wystarczające środki na to, by przebywać na terenie Norwegii. Osoba przebywająca krócej niż 6 miesięcy ma prawo do tymczasowego numeru, tzw. D-nummer, musi jednak również wykazać podstawę do tego. Zarówno numer personalny (personnummer), jak i numer tymczasowy (D-nummer) jest nadawany przez urząd ewidencji ludności, dlatego rozpatrzenie kwestii, czy dana osoba ma prawo ubiegać się o numer personalny czy nie jest bardzo ważna. Ważną decyzję podejmuje też urząd ewidencji ludności w sytuacji, kiedy obywatel Norwegii emigruje do innego kraju i chce przestać płacić podatki oraz być zarejestrowanym za granicą. Urząd dokonuje oceny na podstawie kilku ważnych faktów, czy taką osobę można uznać za osobę nie posiadającą stałego miejsca zamieszkania w Norwegii czy też nie.
Kolejnym obszarem działalności urzędu jest rejestrowanie zmian miejsc zamieszkania. Szczególnie trudną kwestię stanowi określenie, gdzie jest właściwe miejsce zamieszkania w sytuacji dojazdów do pracy poza gminę zamieszkania i noclegów w tej innej gminie. Sprawą dyskusyjną jest też kwestia miejsca zamieszkania dzieci w sytuacji separacji rodziców i kwestia tego, kto ma dokument potwierdzający zmianę miejsca zamieszkania podpisać. W grę wchodzi pojęcie odpowiedzialności rodzicielskiej (foreldreansvar) i stałego miejsca zamieszkania.
Norweski urząd ewidencji ludności zajmuje się też rejestracją nadania imienia i nazwiska lub ich zmiany, które są regulowane licznymi przepisami. Procedura zmiany imienia jest o wiele prostsza niż w Polsce, jeżeli jest to rzadkie nazwisko, należy zgłosić się do osób je posiadających, by wyraziły na to zgodę, jednak jeśli jest to częste nazwisko (posiada je ponad 200 osób), można je w zasadzie bez przeszkód przyjąć, jest to tzw. wolne nazwisko. W przypadku dzieci do 18 roku życia zgodę na zmianę imienia i nazwiska dokonują rodzice, jednak dziecko powyżej 12 lat musi samo także zgodzić się na tę procedurę, podpisując się pod wnioskiem.
Kolejnym obszarem są rejestracje urodzeń oraz ustalenia ojcostwa w przypadku, kiedy rodzice dziecka nie są małżeństwem. W sytuacji małżeństwa mąż kobiety rodzącej dziecko jest ojcem zgodnie z regułą pater-est. Obok urodzeń, rejestracji oraz uznawalności poddawane są zmiany stanu cywilnego – małżeństwo, separacja, zaprzestanie separacji, rozwód, rozwiązanie małżeństwa. Te wszystkie dane są rejestrowane w urzędzie ewidencji ludności, uznawane są także dokumenty zagraniczne jednak muszą posiadać zazwyczaj tzw. Apostille – pieczątkę organu potwierdzającego dokumenty za zgodność z oryginałem w kraju ojczystym.
Dalej działalności urzędu podlega ustalenie okręgów wyborczych i przynależność do nich. Urząd ewidencji ludności rejestruje także obywatelstwo, które nadawane jest przez urząd ds. imigrantów. Na prośbę poszczególnych mieszkańców urząd może też wydawać różnego rodzaju informacje, są one obwarowane jednak tajemnicą i należy spełniać odpowiednie warunki, żeby móc te informacje uzyskać. Ciekawą częścią działalności urzędu jest test DNA, który każdy urzędnik urzędu ewidencji ludności może przeprowadzić. Do bardzo trudnych działań należy zastrzeżenie adresu, wszystkie osoby, które czują się zagrożone, mogą zastrzec adres, należy jednak pokazać odpowiednią dokumentację z policji lub sądu. Norwegia jest państwem przejrzystym o łatwej dostępności numerów telefonu czy też adresów, stąd konieczność zastrzeżenia adresu przez urząd w szczególnych wypadkach. Poza tym urząd zajmuje się także rejestracją adopcji, śmierci, a także zmian dat urodzenia. Drukuje też na życzenie legitymujących się obywateli świadectwa urodzenia, zamieszkania, zmiany adresu, zmiany imienia i nazwiska i tym podobne dokumenty bazujące na informacjach, jakie urząd ewidencji ludności o danej osobie posiada.
3. Struktura organizacyjna urzędu ewidencji ludności
Jak już wcześniej wspominano od lat 60. XX wieku urząd ewidencji ludności jest częścią urzędu podatkowego. Te dwa systemy – system ewidencji ludności i system podatkowy – są ze sobą ściśle powiązane i współpracują ze sobą. Od czasu reformy urzędu podatkowego jako całości w 2006 roku urząd podatkowy został podzielony na 5 regionów – północ, południe, środkową Norwegię, wschód, zachód. W każdym z tych regionów można wyróżnić 5 obszarów działalności urzędu: doradztwo klientom, ustanawianie i ocena (w tym urząd ewidencji ludności), kontrola i zastosowanie prawa, przestępstwa podatkowe, zbieranie należności. Wszyscy pracownicy są zatrudnieni przez państwo, z czym związanych jest wiele benefitów, szczególnie w porównaniu z zatrudnionymi przez gminne jednostki, czy też prywatne przedsiębiorstwa.
Strukturę administracyjną urzędu podatkowego jako całości przedstawia poniższy schemat:
Schemat 3.1. Struktura administracyjna urzędu podatkowego, źródło:
W dziale doradztwa klientom, a więc w dziale bezpośredniego kontaktu z podatnikami, obok podatków, podatku VAT oraz darowizn, odrębną działalność prowadzi właśnie urząd ewidencji ludności. Scentralizowany urząd posiada także wspólny numer telefoniczny: 800 80 000, który posiada oddzielną linię związaną z urzędem ewidencji ludności.
4. Specyfika działalności norweskiego urzędu ewidencji ludności
Specyfika działalności norweskiego urzędu ewidencji ludności polega na liberalnym i nowoczesnym prawie, związanym m.in. z zalegalizowanym małżeństwem partnerów tej samej płci. Zgodnie z ustawą z 1.08.1993 partnerstwa tej samej płci zostały zalegalizowane, jednak bez możliwości adopcji dzieci, poza dziećmi z poprzednich związków. Natomiast zgodnie z ustawą z 1.01.2009 roku partnerstwa zostały zrównane z małżeństwami, a adopcja dzieci została prawnie dopuszczona. W związku z tym, w miejscu „matka” lub „ojciec” w systemie rejestracji, pojawiły się pojęcia „rodzic 1” i „rodzic 2”. Męscy partnerzy decydują się często na matkę surogatkę, gdzie takie procedury są bez problemu dokonywane w Stanach Zjednoczonych, wtedy niezbędne mogą być testy DNA, wykonywane w Norwegii lub USA. Akt urodzenia ze Stanów Zjednoczonych jest uznawany przez norweski urząd pracy i ubezpieczeń społecznych. Jednocześnie możliwe są procedury uznania macierzyństwa przez partnerkę matki dziecka, polega to na wyrażeniu zgody przez matkę dziecka.
Specyficzny jest też sposób uznawania odpowiedzialności rodzicielskiej. Małżeństwa otrzymują odpowiedzialność rodzicielską po połowie automatycznie – oboje z rodziców taką odpowiedzialność posiada, co oznacza zgodę obu rodziców przy ważniejszych decyzjach z życia dziecka – paszportowych, dotyczących zmiany imienia i nazwiska oraz m.in. zmiany miejsca zamieszkania. Nowością jest ustawa z 1.01.2006 roku, która uznaje odpowiedzialność rodzicielską obu rodziców w przypadku sytuacji pozamałżeńskiej, kiedy rodzice są w stanie konkubinatu. W pozostałych sytuacjach tylko matka otrzymuje odpowiedzialność rodzicielską automatycznie, chyba że coś innego jest postanowione.
5. Podsumowanie
Norweski urząd ewidencji ludności to urząd nowoczesny powiązany z innymi ważnymi państwowymi instytucjami w Norwegii. Jest częścią urzędu podatkowego, jednak jego działalność jest na tyle ciekawa, że warto jest ją omówić oddzielnie.
Jest to instytucja państwowa, ciesząca się wielkim szacunkiem obywateli norweskich, dzięki rzetelności urzędników i wadze wykonywanych zadań. Zadania publiczne państwa są doskonale spełniane przez ten urząd, są to zadanie o szczególnej delikatności, dlatego tak ważne jest doradztwo klientom, jak i praca urzędu w dziale ustanawiania. Urząd rozpatruje różne indywidualne sytuacje, które wymagają szczególnych interpretacji, stąd działalność urzędu obejmuje nie tylko prawo administracyjne ewidencji ludności, ale też masa rozporządzeń i wytycznych, pomagających podejmować poszczególne decyzje.
Urząd ewidencji ludności w Królestwie Norwegii to instytucja skomputeryzowana, zawierająca elektroniczny system przetwarzania danych, oparty na nowoczesnych technologiach. Inwestycje, jakie państwo norweskie dokonało w tym zakresie, opłacały się. System ten wzbudza zaufanie, jest rzetelny i przejrzysty. Doskonale spełnia zadania publiczne państwa i doskonale wpisuje się w politykę publiczną państwa norweskiego.
Bibliografia:
A. Haugen, På ære og samvittighet. Skatteetatens historie etter 1892., Vigmostad & Bjørke AS, 2005
Håndbok i folkeregistrering, versjon 1.7., Skattedirektoratet, Rettsavdelingen, Oslo 2011
