Norwegia jako państwo dobrobytu – rozwój cech norweskiego państwa dobrobytu
1. Wstęp
Pojęcie państwa dobrobytu zaczęło kształtować się po okresie drugiej wojny światowej. Rozwijało się na zachodzie Europy jak i w Skandynawii, a samo pojęcie zaczęło oznaczać przejęcie obowiązku zapewnienia dobrobytu obywatelom przez państwo i walkę z ubóstwem.1 Historycznie jest ono związane z polityką zapewnienia bezpieczeństwa swoim obywatelom.
Podstawowa cecha norweskiego państwa dobrobytu, to bezpieczeństwo finansowe.1 Główne cechy nordyckiego modelu państwa dobrobytu, to przede wszystkim wartości egalitarne, takie jak współpraca, równy podział dochodów, niski poziom biedy, niski poziom konfliktów, wysoki wzrost gospodarczy, mobilizacja dorosłej ludności do uczestnictwa w pracy, dobra konkurencyjność ekonomiczna oraz wysoki poziom dobrobytu. Tym samym uzupełnia się te cechy równouprawnieniem między płciami, zinstytucjonalizowaną współpracą między stronami w środowisku pracy, koordynacją w ustalaniu wynagrodzeń, relatywnie wysokim uczestnictwem w życiu politycznym i organizacyjnym, dobrowolnym wkładem, zaufaniem między ludnością a władzami. Nordycki model kształtuje tym samym nie tylko państwo dobrobytu, ale wykazuje współpracę pomiędzy polityką publiczną, rynkiem, rodziną a życiem organizacyjnym. Model ten obejmuje nie tylko system rozdziału poszczególnych dóbr, ale także tworzy charakterystyczny model pracy, socjalną przynależność i system koordynacji, system polityczny oraz kulturalny.2 Praca ma na celu przyjrzenie się rozwojowi tych cech w Norwegii, jako państwie, które od lat 70. zaczęło aktywnie rozwijać politykę imigracyjną i stawać wobec różnych dylematów związanych z równym podziałem dochodów a zapewnieniu obywatelom o większym dochodzie niż przeciętnym dodatkowych świadczeń.
2. Rozwój istoty norweskiego państwa dobrobytu od wieku XIX do lat 90. XX wieku
Pomimo rozwoju pojęcia państwa dobrobytu od końca drugiej wojny światowej, pewne cechy tego państwa zaczęły być kształtowane już dużo wcześniej. Rozwój norweskiego państwa od niewielkiego państwa do dużego szły w parze z rozwojem prywatnej opieki do coraz większego udziału publicznej opieki i odpowiedzialności za grupy społeczne w ciężkiej sytuacji finansowej lub zdrowotnej.1 Pierwsza ustawa zwalczająca ubóstwo pojawiła się w 1845 roku, przekazując odpowiedzialność za ubogich gminom. Początkowo opieka nad osobami niepełnosprawnymi leżała w gestii rodziny, dużą rolę odgrywał też kościół. Wraz z otwarciem kas dla ubogich (tzw. „fattigkasse”) w wieku XIX, rolę tę zaczęły przejmować gminy i państwo.2 „Fattigkasse”, czyli publiczne wsparcie socjalne dla ubogich, miały na celu wspieranie ubogich i niepełnosprawnych w poszczególnych gminach.3 Jednakże przez bardzo długi okres czasu osoby, które finansowo nie radziły sobie dobrze, były postrzegane jako osoby, które bały się pracy albo nie chciały jej podjąć, a przyjęcie ekonomicznej pomocy ze strony państwa było postrzegane jako wstydliwe. Tego typu reakcje nie są obce po dziś dzień.4 Wraz z dokonaniami rewolucji przemysłowej pojawiły się różnego rodzaju ubezpieczenia, pierwsze z nich dotyczyły klasy robotniczej. Komisja Pracy rozpoczęła budowę rozległego systemu ubezpieczeń socjalnych w 1885 roku.5 Kolejno wprowadzane były ubezpieczenia od nieszczęśliwych wypadków, chorób, niezdolności do pracy i starości dla pracowników przemysłowych, rybaków i marynarzy. Na przełomie wieku XIX i XX pojawiło się także prawo pracy. Praca dzieci, stanowiąca duży społeczny problem, zaczęła być regulowana odpowiednimi ustawami od 1915 roku. W 1909 roku dużą dyskusję wywołał problem źródła finansowania ubezpieczenia chorobowego, socjaliści chcieli finansować ubezpieczenie z wpływów podatkowych, a więc poprzez przesunięcie środków na słabsze grupy, tymczasem przeciwnicy chcieli stworzenia systemu samofinansowania i wypłacania premii, a więc opierającego się na samopomocy. Kompromisowe rozwiązanie złożone z dwóch opcji funkcjonuje do dnia dzisiejszego, ale po raz pierwszy zostało ustanowione w 1936 roku w ustawie o ubezpieczeniach. W tym okresie wprowadzony został dziesięciogodzinny dzień pracy (1915 r.), a później ośmiogodzinny dzień pracy (1919 r.)6
Podczas gdy Partia Pracy utworzyła rząd w 1935 roku, aż do wybuchu drugiej wojny światowej Parlament wprowadzał kolejno ustawy o opiece nad niewidomymi, niepełnosprawnymi, starszymi oraz bezrobotnymi. Jednak wspólna ustawa o ubezpieczeniu była rozwijana po drugiej wojnie światowej, po okresie odbudowy kraju. W 1948 roku wprowadzać rozpoczęto ustawę o ubezpieczeniu ludności („folketrygden”), obejmującej wszystkich obywateli a nie tylko jedną klasę. Celem głównym było utworzenie systemu zabezpieczającego wszystkich członków społeczeństwa przez okres całego życia. Rezultatem prac nad ustawą było zgromadzenie wszystkich pojedynczych systemów w jeden w roku 1967.7 Prawo o opiece społecznej (1965 r.) dotyczyło natomiast przejęcia odpowiedzialności za socjalne stosunki przez gminy, to właśnie one miały dbać o dobrobyt mieszkańców. Ta odpowiedzialność została rozszerzona przez ustawę o świadczeniach socjalnych z 1993 roku.8 Od lat 80. rozwijać się zaczęły takie zasady jak równość, jakość oraz efektywne zużytkowanie środków w polityce zdrowotnej i socjalnej.
3. Norweskie państwo dobrobytu na przełomie XX i XXI wieku
W latach 90. XX wieku dużo miejsca w debatach publicznych nad norweskim państwem dobrobytu zajmować zaczął nagły wzrost osób starszych oraz zapotrzebowanie na zahamowanie wzrostu w wydatkach. Doprowadziło to do bezpośrednich cięć w emeryturach i rentach w roku 1992, a prawie 20 lat później do wprowadzenia reformy emerytalnej zgodnie ze szwedzkim wzorem, tworząc podstawową redefinicję norweskiego modelu państwa dobrobytu.1 Kolejną debatę rozpoczętą również w latach 90. stanowiła debata nad ubóstwem, wskazując na niski poziom niskich dochodów w Norwegii w porównaniu z innymi krajami. Rosnące dyskusje nad nierównościami społecznymi stanowiły główny temat wyborczy w roku 2001, prowadzony przez partie centrum, Prawicę i Socjalistyczną Lewicę. Od tego czasu pojęcie ubóstwa i walki z nim zaczęło zajmować centralne miejsce w politycznych debatach i rządowych działaniach. Zaczęto rozwijać zasiłki i wsparcie socjalne dla osób wyłączonych z pracy, jednakże to właśnie włączenie do środowiska pracy stanowiło główną linię walki z ubóstwem w Norwegii, zarówno za czasów rządu Bondevika (2001-2005) jak i Stoltenberga (2005-2013). Jednocześnie jednak zapewnienie wystarczającego poziomu życia dla osób wykluczonych z pracy zajmowało ważne miejsce w politycznej debacie.
Kolejną dyskusję z pozycji norweskiego państwa dobrobytu stanowiła integracja imigrantów. W ciągu ostatnich 20 lat ludność o obcym pochodzeniu wzrosła z 170 000 do 660 000, stanowiąc 12 procent ludności. Do roku 20004 główną grupę imigrantów stanowiły osoby pochodzące z Azji, Afryki i państw spoza Unii Europejskiej. Od 2004 roku Norwegia doświadczyła gwałtownego wzrostu imigrantów z nowoprzyjętych krajów Unii Europejskiej. Obecnie największą grupę imigrantów stanowią Polacy. Od roku 1991 do 2001 wzrosła liczba pracowników wśród imigrantów o ok. 10 punktów procentowych. Spośród trzech grup imigrantów, tj. uchodźców, imigrantów dołączających do swych rodzin i imigrantów przyjeżdżających do Norwegii w celach zarobkowych, to ta ostatni grupa jest najbardziej aktywna w środowisku pracy. Dwie pierwsze grupy są grupami najsłabiej integrującymi się ze społeczeństwem. W celu wzrostu zatrudnienia wśród imigrantów z tych właśnie dwóch grup od lat 90. prowadzone są różnorodne inicjatywy, przez pierwsze dwa lata przez gminy, później przez Urząd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (NAV). Przez pierwsze dwa lata ci imigranci podlegają specjalnemu programowi kwalifikacyjnemu, otrzymując odpowiednie wsparcie socjalne i uczestnicząc w szkoleniach językowych i pracowniczych. Po tych dwóch latach NAV proponuje roczny kurs przystosowania do norweskiego środowiska pracy. Te inicjatywy z czasem zaczęły wpływać na coraz większe zatrudnienie obcokrajowców i włączenie do środowiska pracy, a tym samym integrację uchodźców i ich członków rodzin z norweskim społeczeństwem. Dzieje się to także poprzez różnego rodzaju inicjatywy zakazujące dyskryminacji oraz zachęcające pracodawcę do zatrudniania imigrantów.
Kolejną debatę z przełomu wieku XX i XXI stanowiło wyłączenie z rynku pracy na skutek choroby, a więc zastosowanie zasiłku chorobowego oraz jego wielkość w celu efektywnego zredukowania nieobecności na rynku pracy. Generalnie zarządzenie w sprawie zasiłku chorobowego pozostało niezmienione od 1978 roku, jednak w latach 90. XX wieku nieobecność na rynku pracy na skutek choroby znacznie wzrosła, osiągając górny pułap w 2003 roku. Następnie liczba ta ustabilizowała się, wzrastając w okresie 2008 – 2009 w czasie pandemii „świńskiej grypy”, a stopniowo zmniejszając się w kolejnych latach.1 Zmniejszenie wysokości zasiłku chorobowego jako redukcja wydatków publicznych na zasiłki chorobowe, wzbudziła duże kontrowersje, obecnie otrzymuje się pełną kompensację dochodów przez rok od pierwszego dnia nieobecności w pracy. Po roku należy powrócić do pracy lub przejść na zasiłek AAP (Arbeidsavklaringspenger) wynoszący 66% poprzedniego dochodu, a więc stanowiącego znaczne zmniejszenie w dochodach domowych.
Ostatnią część debaty politycznej związanej z państwem dobrobytu stanowiło finansowanie ciągłej niezdolności do podjęcia pracy, a więc przydzielania rent. Około 10% osób w wieku produkcyjnym przyjmuje stały zasiłek rentowy. Średnia dla krajów OECD wynosi tylko 6%, Norwegia ma jeden z wyższych odsetek takich osób. Przy całkowitej lub co najmniej 50% zmniejszonej zdolności do pracy otrzymuje się w Norwegii całkowitą rentę wypłacaną aż do wieku emerytalnego, czyli 67 lat, potem wypłacana jest emerytura. Wysokość renty stanowi ok. 50-60% wcześniejszego dochodu, dodatkowo wypłacany jest dodatek na dzieci i opiekuńczy w sumie stanowiące niemal cały wcześniejszy dochód. Od 2004 roku wprowadzony został częściowy zasiłek rentowy mający na celu motywację do powrotu do pracy, został jednak zawieszony ze względu na małą skuteczność. Przełom wieku XX i XXI charakteryzowała próba zmniejszenia zasiłków, zniesione jednak w latach późniejszych.
4. Obecny kształt norweskiego państwa dobrobytu
Obecnie Norwegia znajduje się wśród krajów o najwyższym standardzie życia. Stopa bezrobocia jest bardzo niska, a rynek pracy wraz z wysokim wzrostem produkcji funkcjonują w dobry sposób. Są to rezultaty politycznych wyborów dokonywanych na przestrzeni lat. Od czasów drugiej wojny światowej wzrosło finansowanie wspólnych zarządzeń państwa dobrobytu, od roku 1960 publiczne wydatki jako część PKB wzrosły od 25% do 50% w roku 2007. W porównaniu z innymi krajami różnice w dochodach są niewielkie, a wraz z dobrze funkcjonującymi inicjatywami wspierającymi finansowo społeczeństwo tworzą jedno z lepiej prosperujących państw dobrobytu. Głównymi cechami wyróżniającymi norweski model dobrobytu są wysoki standard życia, niska stopa bezrobocia, sieć zabezpieczeń i równy rozdział dochodów, rozwijane obecnie. Ma to także związek ze wzrostem uczestnictwa kobiet na rynku pracy, nie tylko w zawodach związanych z opieką, co przyczyniło się do dobrego rozwoju i wzrostu dobrobytu w Norwegii w ciągu ostatnich pięćdziesięciu lat. W norweskim modelu, jak i ogólnie nordyckim, zawartych jest kilka połączonych czynników: produktywność, elastyczność, bezpieczeństwo i podział. Pomimo słabych bodźców gospodarczych, takich jak wysoki poziom opodatkowania, hojne zarządzenia socjalne oraz małe różnice płac, Norwegia jest państwem postępowym i rozwiniętym, w fazie stabilnego wzrostu gospodarczego.
Finansowanie państwa dobrobytu dokonuje się głównie z dwóch źródeł – wpływów podatkowych oraz dochodów z wydobycia ropy naftowej.1 Wydobycie ropy naftowej daje dużo dodatkowych możliwości dysponowania zyskami na wydatki związane z utrzymaniem dobrobytu. Co dwunasta korona zużyta w budżecie państwowym to korona pochodząca z zysków z wydobycia ropy naftowej. Jednakże pod uwagę należy wziąć rosnące zapotrzebowanie na dodatkowe finansowanie wydatków związanych z emeryturami, zdrowiem i opieką w przyszłości na skutek starzenia się społeczeństwa. Ze względu na wysoki poziom wydatków także opodatkowanie jest stosunkowo wysokie. W ostatnich latach przydzielono ulgi podatkowe grupom o niskich lub średnich dochodach, tym samym podwyższając podatki dla tych najbogatszych. Zarówno ulepszony system podatkowy, jak i dochody z wydobycia ropy tworzą ramy budżetowe, stanowiące podstawę całkowitego procesu budżetowego, w którym dokonuje się priorytetyzacja wydatków tyczących się infrastruktury, badań naukowych, wykształcenia, środowiska, zdrowia, opieki i innych centralnych części dobrobytu.
Ostatnie 10 lat naznaczone było rozlicznymi reformami nadającymi nowy kierunek państwu dobrobytu. Pojęcie państwa dobrobytu uległo redefinicji poprzez reformę emerytalną, zdrowotną i podatkową.1 Duże znaczenie w tej redefinicji ma także polityka rodzinna, skierowana ku trzem celom: zapewnieniu jak najlepszej opieki i wzrostu dzieciom, równouprawnieniu kobiet i mężczyzn oraz ułatwieniu godzenia rodzinom życia rodzinnego z pracą.2 Zapewnienie miejsc w przedszkolach dzieciom poniżej wieku szkolnego stało się jednym z głównych celów rządu ostatnich lat, doprowadzając do 87% uczestnictwa dzieci w przedszkolu w 2008 roku. Wraz z rozbudową przedszkoli, coraz mniej rodziców zaczęło przyjmować zasiłki stanowiące kompensację za pozostawanie z dziećmi w domu, wynoszące 3300 koron miesięcznie. Także zasiłki macierzyńskie zostały rozbudowane do 54 tygodni z 80% wysokością zasiłku w 2007 roku a 100% wysokością przy 44 tygodniach. Obecnie te zasiłki zostały jeszcze wydłużone, dając możliwość także ojcu pozostania w domu razem z dzieckiem tak długo, jak matkom.3 Korzystanie z zasiłków rodzinnych stanowi również ważną część polityki rodzinnej.
Ważną rolę w obecnym kształcie państwa dobrobytu odgrywa polityka związana ze starszymi członkami społeczeństwa, a więc kwestiami związanymi z opieką i emeryturami. Występują tutaj wyzwania związane z wydłużeniem wieku, a tym samym ze wzrostem liczby osób potrzebujących opieki oraz związane z większymi wymaganiami wobec dotychczasowego systemu opieki zdrowotnej. Celem jest więc motywowanie osób starszych do jak najdłuższego uczestnictwa w środowisku pracy.
5. Wyzwania, przed którymi stoi norweskie państwa dobrobytu
Głównymi wyzwaniami, przed którymi stoi norweskie państwo dobrobytu, to zmiany klimatyczne, starzenie się społeczeństwa i globalizacja.1 Wyzwania związane ze zmianami klimatycznymi są globalne i mogą być rozwiązane jedynie przy międzynarodowej współpracy. Jeżeli koncentracja gazów klimatycznych ma być ograniczona na tyle, że uniknięty zostanie globalny wzrost temperatury o więcej niż 2 stopnie (co jest celem UE i Norwegii), oznacza to, że muszą zostać przeprowadzone znaczne redukcje emisji gazów cieplarnianych w tym stuleciu. Norwegia jest solidnym partnerem w ustalaniu polityki klimatycznej. Wyróżnia się między innymi przeznaczeniem 3 miliardów koron rocznie na zatrzymaniu wycinki lasów w krajach rozwijających się, co przyczynia się znacznie do zredukowanej emisji CO2, a jednocześnie równowagi biologicznej świata. W międzynarodowych rozliczeniach duże znaczenie mają kwoty, a więc prawo do emisji, które powinno być przedzielane wszystkim uczestnikom globalnego rynku. Wykup kwot przez kraje bogate od krajów biednych będzie miało ogromne znaczenie w pomocy krajom biedniejszym, rozwijającym się.
Kolejnym wyzwaniem, wspominanym w poprzednim rozdziale, jest starzejące się społeczeństwo. Od 2010 roku rozkład ludności zmienia się: liczba osób aktywnych zawodowo rośnie wolniej niż ludność całościowo, jednocześnie udział osób starszych ulega mocnemu wzrostowi. Tym samym tzw. ciężar opieki wzrasta znacząco. Z długofalowych wyliczeń wynika, że same wydatki emerytalne mogą wzrosnąć do łącznej wartości wytworzenia 20% w 2060 roku, czyli podwojenia kwoty z 2005 roku. Także wydatki w sektorze opieki i zdrowotnym wzrosną znacząco do 2060 roku, może nawet tyle samo co wydatki na emerytury jako część PKB. Głównym zadaniem państwa jest zapewnienie wysokiego uczestnictwa zawodowego. Zarówno starsze osoby, jak i młode powinny kierować się ekonomicznymi bodźcami dotyczącymi jak najdłuższego uczestnictwa w środowisku pracy.
Ostatnim wyzwaniem, ale też szansą jest globalizacja. Rosnąca globalizacja oznacza coraz ściślej zintegrowaną współpracę na świecie i stanowi podłoże dla wzrostu produktywności oraz standardu życia w krajach nordyckich.1 Produkcja towarów wymagająca intensywnej pracy może zostać przeniesiona do krajów o niższych kosztach produkcji, jednakże to do zadań państwa należy utrzymanie zakładów produkcji o niskiej opłacalności. Nordycki model gospodarki przyczynił się do utworzenia szerszej akceptacji dla rosnących zmian technologicznych, wolnego handlu i otwartych rynków poprzez zarządzenia niosące za sobą to, że ci którzy zarabiają na strukturalnych zmianach kompensują straty tym, którzy na tych zmianach tracą. Solidarne ustalanie wynagrodzeń, aktywna polityka rynku pracy, rozdział dóbr finansowych poprzez system podatkowy, dobry system ubezpieczeń od bezrobocia i inne socjalne zarządzenia dobrobytu stanowią ważne przykłady tego typu kompensacyjnych inicjatyw. Rosnąca rola Chin w światowym handlu doprowadziła do możliwości kupna gotowych towarów przemysłowych, których Norwegia nie produkuje, po znacznie niższych cenach, a silny wzrost w Chinach i ogólnie całej Azji doprowadził do wzrostu cen ropy naftowej i innych surowców produkowanych w Norwegii. Narodowy dochód zatem silnie wzrastał w ostatnich latach. Wzrost imigracji pracowniczej, szczególnie z Polski i krajów bałtyckich po roku 2004 roku także przyczynił się do polepszenia sytuacji dzięki wzrostowi zapotrzebowania na dodatkową siłę roboczą. Do tej pory korzystają oni tylko w małym stopniu z zarządzeń dobrobytu, jednak pojawić się mogą problemy w sytuacji, gdy korzystać z nich zaczną w imieniu osób w małym stopniu przyczyniających się do wzrostu dobrobytu, stanowiąc zagrożenie dla systemu.
6. Podsumowanie
Rozwój cech norweskiego państwa dobrobytu bazuje na rozwoju norweskiego czy też nordyckiego modelu gospodarki. Na przestrzeni czasu widać ogromny postęp w kształtowaniu nowoczesnego modelu gospodarki opartego na takich cechach, jak uniwersalność (zasady dobrobytu dotyczą każdego członka społeczeństwa, bez względu na bogactwo, wiek, czy pochodzenie), równość (takie same prawa dla każdego obywatela bez względu na to, ile bogactwa wnosi do społeczeństwa), gminna pomoc w pierwszej linii i regionalna w drugiej (kiedy np. usługi zdrowotne w pierwszym kontakcie nie wystarczają, pacjent jest kierowany wyżej), współpraca pomiędzy urzędami (pomoc w rozwiązaniu socjalnych czy zdrowotnych problemów często wymaga całościowego spojrzenia, stąd też współpraca jest niezbędna), pomoc w samopomocy (doprowadzenie klienta do momentu, kiedy będzie radził sobie sam).
Widoczne zmiany w świadomym kształtowaniu państwa dobrobytu od gminnych „fattigasse” do złożonego systemu świadczeń socjalnych, zdrowotnych, emerytalnych wzbudza podziw. Nie tylko dochody z ropy naftowej finansują politykę dobrobytu, ale świadome wybory polityczne od końca drugiej wojny światowej, mające na celu zapewnienie każdemu obywatelowi bezpieczeństwo w norweskim społeczeństwie. Z pewnością zagrożeniem takiej polityki jest nadużywanie świadczeń czy to przez własnych obywateli, czy imigrantów i rodzi dyskusję nie tylko na terenie Norwegii, ale we wszystkich współczesnych państwach dobrobytu, w których system świadczeń socjalnych jest dobrze rozbudowany.
Sami Norwegowie postrzegają mieszkanie w Norwegii jako wygraną w Lotto i są dumni z uczestnictwa w budowaniu tak nowoczesnego państwa, opartego na zasadach dobrobytu – zapewnieniu bezpieczeństwa finansowego wszystkim grupom społecznym, równouprawnieniu, egalitaryzmie. Multikulturalizm to dodatkowa cecha norweskiego społeczeństwa, która niesie za sobą szanse jak i zagrożenia, stanowi jednak przede wszystkim próbę pokojowego współistnienia różnych narodowości, przyczyniających się do utrzymania dobrobytu, jak i z niego korzystających. Pomimo krytyki systemu norweskiego, szczególnie w latach 80. XX wieku, uległ on redefinicji i utrzymał główne zasady, z powodzeniem rozwijając się po dziś dzień.
Bibliografia
J. Christensen, T. Fløtten, J. M. Hippe, J. Svalund, S. Trygstad, De nordiske modellene etter 2000 – utviklinga i Norge, Fafo 2009
K. Halvorsen, Den nordiske velferdsmodellen, Kristofer Lehmkuhl Forelesning 2008, Bergen, 23. september 2008
J. M. Hippe, Ø. Berge, Ombyggingens periode. Landrapport om Norge 1990 – 2012, Fafo 2013
B. Hvinden, Den nordiske velferdsmodellen: Likhet, trygghet – og marginalisering, Sosiologi i dag, Årgang 39, nr 1/2009 11-36
